Rusland laten betalen voor schade Oekraïne? Lastiger dan gedacht

Het is een idee dat al langer rondzingt in Brussel, maar nu serieus vorm krijgt: de Russische miljarden waarop door Europese landen beslag is gelegd gebruiken om het herstel van de verwoestingen in Oekraïne mee te betalen. Want met het geld zou een mooi rendement gemaakt kunnen worden, denken voorstanders.

Beleggen of belasten

Wat betreft de uitvoering zijn er verschillende ideeën voorgesteld. Zo is er een plan om de bevroren tegoeden te gaan beleggen. De winst die dat moet opleveren, kan dan worden afgeroomd en overgemaakt naar Oekraïne. Een ander - wat minder gewaagd - plan is om Europese instellingen die Russische tegoeden in bewaring hebben te belasten. Zo'n heffing zou jaarlijks zo'n 3 miljard euro aan rente kunnen opleveren, is de verwachting.

Deze constructie wordt al geopperd door België. Dat land wil de rente-inkomsten die effectenbewaarhuis Euroclear uit de bevroren Russische tegoeden haalt, gaan gebruiken om hulp aan Oekraïne mee te bekostigen. Euroclear verdiende in de eerste drie maanden van dit jaar 734 miljoen euro aan rente op bevroren Russisch geld. Over heel 2022 ging het om 821 miljoen euro. Die buitengewone winst zou dan extra belast worden, ten goede van de wederopbouw van Oekraïne.

Onbekend terrein

Alleen is het toe-eigenen van bevroren tegoeden juridisch gezien nog onbekend terrein. Op dit moment is het binnen de EU zo geregeld dat het bevriezen van tegoeden van andere landen tijdelijk van aard is.

Banken en andere financiële instellingen moeten bevroren tegoeden aanhouden, en zijn zelfs verplicht om te voorkomen dat een persoon of instelling die op de sanctielijst staat 'onevenredige schade wordt berokkend'. Daarbij geldt zogeheten staatsimmuniteit: landen hebben geen rechtsmacht over elkaar of elkaars eigendommen. 

"Op dit moment is het een politiek plan", zegt Stephan Schill, hoogleraar internationaal economisch recht aan de Universiteit van Amsterdam. "Juridisch gezien voorzie ik problemen voor zowel private als publieke tegoeden die zijn bevroren. Het plan is moeilijk uitvoerbaar binnen het huidige internationale recht: er zijn momenteel geen regels die het toestaan. De EU weet dat ook: ze zoekt momenteel actief naar een oplossing, maar heeft die nog niet gevonden."

Normaal gesproken worden herstelbetalingen na een oorlog afgesproken in een vredesakkoord, zegt Schill. "Rusland zou in dat geval als onderdeel van zo'n akkoord akkoord kunnen gaan met het betalen van herstelbetalingen. Waarvoor dan ook opbrengsten van bevroren tegoeden kunnen worden gebruikt."

Regels omzeilen

De Europese Commissie wil dat in het geval van Oekraïne omzeilen door alleen de rente op, of belasting over bevroren tegoeden te gebruiken. "Een slimme zet", zegt Cedric Ryngaert, hoogleraar internationaal recht aan de Universiteit Utrecht. "Maar ik zet vraagtekens bij de internationale rechtmatigheid ervan. Je slaat een nieuw pad in, wat zal de reactie zijn van andere landen? Die kan erg negatief uitpakken."

Ryngaert is benieuwd of de Commissie dat risico durft te nemen. "Het is een hele lastige kwestie. Je hebt sympathie voor Oekraïne en dat wil je opbouwen zonder dat daarvoor de Europese belastingbetaler moet opdraaien, maar je kan het internationaal recht niet voor één conflict aanpassen. Daarbij: je eist dat Rusland het internationaal recht respecteert. Dan moet je dat uiteindelijk zelf ook doen."  

'Riskant voor de euro'

Los van de juridische kant, zijn de plannen ook riskant. De vrees bestaat dat het andere landen aanmoedigt om hun buitenlandse tegoeden niet langer aan te houden in euro's, omdat zij niet het risico willen lopen dat het in op een dag wordt toegeëigend door de EU. Denk aan China, Turkije of het olierijke land Venezuela.

Om dat risico te voorkomen, moeten de EU-landen nauw overleggen met hun internationale partners binnen de G7: de VS, het VK, Canada en Japan. Op basis daarvan zal Commissievoorzitter Von der Leyen 'spoedig' met een voorstel komen, laat haar woordvoerder weten.

Miljarden bevroren

Sinds de Russische invasie van Oekraïne in februari vorig jaar, heeft de EU ruim 200 miljard euro aan tegoeden van de Russische centrale bank geblokkeerd. Daarnaast is nog eens 24,3 miljard euro bevroren van 1473 Russische en Belarussische privépersonen en 205 bedrijven en organisaties die op de EU-sanctielijst zijn gezet.

"Dit zorgt ervoor hun geld niet langer kan worden gebruikt om het Russische regime te steunen, of dat ze erin slagen om een veilige haven te vinden in de EU", zegt woordvoerder Christian Wigan van de Europese Commissie.

Deel in Nederland

Een deel daarvan staat geparkeerd bij financiële instellingen in Nederland, zoals banken, trustkantoren, verzekeraars en pensioen- en beleggingsfondsen. Het gaat opgeteld om ruim 644 miljoen euro aan bevroren tegoeden, blijkt uit de laatst beschikbare cijfers die het ministerie van het Financiën heeft.

Daarnaast is in Nederland voor ruim 863 miljoen euro aan banktransacties tegengehouden. Dat betekent dat zo'n transactie niet uitgevoerd mag worden door een bank omdat een gesanctioneerde klant erbij betrokken is. Het gaat om zowel uitgaande betalingen van Nederlandse rekeningen, als om betalingen die afkomstig zijn van een gesanctioneerde organisatie, persoon of bank, laat De Nederlandsche Bank weten.

Verder heeft het Verenigd Koninkrijk, dat Russische tegoeden net zo lang bevroren zegt te houden totdat Oekraïne is gecompenseerd voor de schade, ook zo'n 21 miljard euro aan Russische tegoeden bevroren. Dat land heeft ook sancties opgelegd aan ruim 1.550 Russische personen, van wie zakenman Roman Abramovitsj, voormalige eigenaar van voetbalclub Chelsea, de bekendste is.

Schade is enorm

Maar ook als al deze bevroren tegoeden worden aangewend, zal dat gezien de enorme ravage niet genoeg zijn. De schade na één jaar oorlog is geschat op 383 miljard euro, wat intussen drie maanden vol raketinslagen geleden is. Oekraïne zelf rekent op 600 miljard dollar voor een 'volledig herstel'. De wederopbouw zal zeker tien jaar duren, is nu de verwachting. Maar vooralsnog is onduidelijk of en wanneer het land überhaupt kan beginnen aan dat herstel.

De wederopbouw van Oekraine zal voor een groot deel betaald moeten worden met donaties van andere landen. Europees Commissievoorzitter Ursula von der Leyen stelde half juni voor om de lopende meerjarenbegroting te verhogen en een speciaal fonds van 50 miljard euro op te richten voor structurele steun aan Oekraïne. Het is onzeker of alle lidstaten daarmee akkoord gaan. De Verenigde Staten zegde tot dusver omgerekend ruim 59 miljard euro toe.