Krijgsmacht bloedt voor valutastrop van 158,5 miljoen euro bij JSF-deal

In het kort:

• De gestegen koers van de dollar zorgt voor een extra kostenpost van 158,5 miljoen euro voor het ministerie van Defensie.
• Deze vangt Defensie op met geld dat al was vrijgekomen doordat investeringen in andere wapens waren uitgesteld.
• Dat is nodig omdat de stroppenpot voor valuta-tegenvallers niet genoeg gevuld was.
• Oorspronkelijk moesten valutategenvallers uit het budget van de F-35 betaald worden, maar bijna geruisloos veranderde het kabinet vorig jaar die spelregels. 

Bij de politieke goedkeuring voor de aanschaf van de F-35, ook wel bekend als de JSF, is in 2014 afgesproken dat er niet meer dan 4,6 miljard euro aan uitgegeven mocht worden. Een onderdeel van die afspraak was dat tegenvallers vanwege een ongunstige dollarkoers binnen het JSF-budget opgevangen moesten worden. Dat zou dan hoogstwaarschijnlijk tot gevolg hebben dat er minder toestellen gekocht konden worden.

Die afspraak werd vorig jaar verscheurd: de aanschaf van de JSF is sindsdien een project als alle andere bij Defensie. Het gevolg: er kunnen extra toestellen gekocht worden, wat prompt gebeurde. 

Negen extra toestellen

Van de 1,5 miljard euro die Defensie kreeg uit de pot meevallers die minister Wopke Hoekstra bij de voorjaarsnota had, gaat veruit het grootste deel naar de aanschaf van negen extra toestellen. "Het uitgangspunt was altijd om niet meer dan 4,6 miljard uit te geven, daar is jarenlang over gedubd. En nu wordt tussen de koffie en thee ineens één miljard uitgegeven aan negen extra JSF's", reageert Isabelle Diks, Tweede Kamerlid voor GroenLinks.

Een ander gevolg van het weghalen van het financiële hek rond het project is dat valutategenvallers bij de JSF-deal uit de algemene pot die Defensie hiervoor heeft, betaald mogen worden.

Stroppenpot leeg

En dat zal de enige reden zijn dat het ministerie deze stap zette, aldus Diks. "Er gaat precies gebeuren wat iedereen al dacht", zegt Diks. De stap van Defensie komt geen jaar te vroeg. Dit jaar zorgt de hoge stand van de dollar ten opzichte van de euro voor een extra kostenpost -inclusief de tegenvaller bij de JSF- van 250 miljoen euro op de totale begroting van het ministerie.

Dat is veel meer dan de 138 miljoen euro die in de zogeheten 'reserve vatutaschommelingen' zat. Als de JSF-tegenvaller niet uit deze pot betaald had mogen worden, was er dus geen probleem geweest en was er nog 46,5 miljoen over voor eventuele toekomstige tegenvallers. 

Het omgekeerde is waar: er moest nog ergens 112 miljoen euro gevonden worden om het deel van de valutategenvaller van de JSF op te vangen dat niet uit de stroppenpot betaald kon worden. En dat is gelukt, mede omdat twee projecten die Defensie eigenlijk eerder had willen doen zijn uitgesteld, laat woordvoerder Peter Valstar van het ministerie weten aan RTL Z. Het uitstel ervan was vooral om met het vrijgekomen geld het achterstallige onderhoud aan het vastgoed te kunnen aanpakken.

Het gaat om investeringen in twee zware wapens die het Nederlandse leger heeft.

Fregatten en zwaar geschut

Allereerst zijn er de zogenoemde Luchtverdedigings- en commandofregatten (LCF). Met deze vier schepen kunnen andere schepen worden beschermd tegen aanvallen vanaf zee en uit de lucht. Deze moeten op termijn vervangen worden en tot vorig jaar was het plan om daar in 2021 mee te beginnen. Maar om de valutastrop op te vangen wordt het project vijf jaar, tot 2026, opgeschoven. 

Uiteindelijk zal er meer dan 2,5 miljard euro gemoeid zijn met het aanschaffen van de nieuwe fregatten, blijkt uit het Defensieprojectenoverzicht 2019. 

Ook een wapen van de landmacht is aan vervanging toe: de Pantserhouwitzer. Met dit wapen worden eenheden tijdens gevechten op land ondersteund met granaatvuur. Ook deze investering wordt dus vooruitgeschoven. Vanaf 2027 zal het vervangproces beginnen, er is een budget van maximaal 1 miljard voor. 

Begroting 'kannibaliseren'

Het toestel gaat de begroting 'kannibaliseren', waarschuwt Diks. Dat er zo veel geld aan de JSF wordt uitgegeven, past in een breder plaatje waar Diks zich al langer aan ergert. "Er is geen visie, juist nu Defensie zo onder druk staat. Personeel is boos en teleurgesteld vanwege de cao's en de deplorabele staat van het vastgoed."

"Wat Defensie iedere keer doet: ze kopen dakspanten, een keuken en meubelen, maar er is geen huis, geen visie", zegt Diks (foto rechts).

Omdat ze er geen vertrouwen in heeft dat het ministerie dit zelf voor elkaar krijgt, werkt GroenLinks aan een eigen plan voor de krijgsmacht: "Wat willen we, en wat kunnen we dan wel en niet?" Het beeld van ons leger als Zwitsers zakmes, dat alles kan, dat kan volgens haar niet meer. "Daar heeft Defensie het geld en de mensen niet voor."

Projecten van lange adem

Het vervangen van wapens ter waarde van miljarden euro's is een tijdrovende klus. Zelfs als er besloten wordt om een al bestaand wapen te kopen, zijn er meerdere stappen die doorlopen moeten worden.

Eerst wordt de Tweede Kamer gemeld dat er nieuwe wapens nodig zijn en de reden waarom. Daarna wordt uitgezocht hoe het beste aan de wens van het leger voldaan kan worden. Als blijkt dat er een wapen is dat voldoet, wordt besloten hoeveel er gekocht zullen worden en voor welk bedrag. Dat heet 'van de plank kopen'.

Als er een heel nieuw systeem gebouwd moet worden, zoals bij de JSF, komt er extra onderzoek en duurt het dus nog langer. De Tweede Kamer wordt van iedere stap op de hoogte gehouden, om de controlerende taak te kunnen uitvoeren. 

Onderhoud voor honderden miljoenen

Om de oude schepen en het geschut te kunnen blijven gebruiken tot er nieuwe zijn, is onderhoud nodig. Bij de fregatten zal dat 185 miljoen kosten. Daarnaast moeten de boordkanonnen vervangen worden, dat zal minimaal 100 miljoen kosten, meldde staatssecretaris Barbara Visser (Defensie, VVD) in mei 2018 aan de Tweede Kamer.  

Om de Pantserhouwitzers tot minimaal 2035 te kunnen gebruiken moet er ook vanalles aan versleuteld worden. Onder meer het ventilatiesysteem en de bepantsering worden aangepakt. Hoe veel het gaat kosten, is niet bekend, behalve dat het gaat om een bedrag in de range van 25 tot 100 miljoen euro. 

Behalve dat er geld uithet opschuiven van deze twee projecten schuift Defensie ook nog met geld in de boekhouding. Een deel van de tegenvaller wordt opgevangen met geld uit de zogeheten prijsbijstelling, laat Valstar weten. Dat is de reserve die ieder ministerie heeft om prijsstijgingen (inflatie) op te kunnen vangen. 

Niet voldoende verzekerd

Was die valutategenvaller eigenlijk niet te voorkomen, bijvoorbeeld door het afdekken van de risico's van valutakoersen? Ja en nee, concludeerde de Algemene Rekenkamer in een evaluatierapport eerder dit jaar, 'Lessen van de JSF'.

Met zogeheten valutaswaps, waarbij op een afgesproken moment in de toekomst dollars mogen worden gekocht tegen een prijs die vooraf is bepaald. Als de koers dan stijgt, heb je daar als koper geen last van. Het is dus een soort verzekering tegen een stijging van de koers. De keerzijde: zo'n swap kost ook geld, en dat is dus weggegooid als de koers niet is gestegen.

Toch mag je van de overheid wel verwachten dat zij valutarisico zoveel mogelijk afdekken, zegt Jacob Schoenmaker, beurscommentator bij RTL Z. "De overheid is geen valutaspeculant met als expertise het voorspellen van valuta's, het is dus prudent beleid om je in te dekken." 

Maar door de relatief hoge rente in de VS betaalt de overheid ook daar op dit moment wel een premie voor, nuanceert hij. En, de 158,5 miljoen klinkt schokkend, maar is uitgedrukt in procenten zo'n 3 procent van het oorspronkelijke budget, voegt hij toe. 

Begrotingsregels

Dat het ministerie van Defensie het risico niet helemaal heeft afgedekt, heeft te maken met begrotingsregels van het ministerie van Financiën. Er mag pas een valutaswap worden afgesproken als het contract waar de swap voor bedoeld is, getekend is. En omdat de vliegtuigen niet in een keer worden besteld, kan de koers van de dollar voor nare verrassingen blijven zorgen. 

Bij start van het JSF-project is weliswaar overwogen om een constructie te gebruiken die het valutarisico zou verkleinen, door niet alleen in dollars te hoeven afrekenen. Op die manier spreid je het risico. Bij de aanschaf destijds van de F-16 is die constructie ook gebruikt, waardoor Nederland die vliegtuigen voor ⅔ in dollars betaalde, en voor ⅓ in Europese valuta.

Politieke keuze

In de intentieovereenkomsten werd deze optie wel overwogen, maar 'is kennelijk nooit geëffectueerd', schrijft de Algemene Rekenkamer. Ondanks dat de begrotingsregels verbieden om de risico's voor het hele project af te dekken, waren er wel andere oplossingen, laat woordvoerder Joost Aerts desgevraagd weten. "Maar het is aan de betrokken ministers om hierin keuzes te maken", mailt hij. 

Waarom dit niet is gebeurd, blijft onduidelijk. Woordvoerder Karen Zandbergen van het ministerie van Financiën, dat toestemming moet geven voor het afdekken van valutarisico's, verwijst voor het antwoord op deze vraag door naar Defensie. Defensie kwam niet direct met een verklaring hierover.

Update 16.49 uur: 
Het artikel is op meerdere plekken aangepast, vanwege een onvolledig antwoord van het ministerie op vragen van RTL Z. Het besluit om de twee projecten uit te stellen, was al genomen toen de tegenvaller werd ontdekt, meldt het ministerie na publicatie. Dat de twee projecten werden uitgesteld, was vooral bedoeld om het onderhoud aan het brakke vastgoed van Defensie sneller uit te kunnen voeren.